第四章 官治天下 中央與地方
官僚制度的第一要素,是機構。
機構分為中央和地方。
中央的是政府機構,地方的是政權機構。
具有政治意義的“中央”一詞,最早見於《韓非子》,原文為“事在四方,要在中央”。這說明戰國末年集權制已成定局,中央與地方的關系也提到了議事日程。[9]
但,中央的真正建立卻要到秦漢。
秦漢帝國的中央,結構和層次非常清楚。機構,是皇宮、相府、卿寺;首長,則是皇帝、三公、九卿。皇帝在漢代也被叫做縣官,宋代則叫官家。這就是說,皇帝不但是天子,是君主,也是最大的官僚。
帝國的政治,豈非官治天下?
中央首長的分工也很明確。皇帝是國家元首,宰相是政府首腦,九卿是政府部長。宰相三公,丞相管行政,太尉管軍事,禦史大夫管監察,三權分列。至於九卿和九寺,則官職與官署同名,其職責是:
太常,負責宗廟禮儀和皇家祭祀;
光祿勛,負責宮殿大門和宮中宿衛;
衛尉,負責宮城屯兵;
太仆,負責皇宮車馬和皇帝出行;
廷尉,負責刑律;
大鴻臚,負責蠻邦事務;
宗正,負責皇親國戚;
大司農,負責國家經濟;
少府,負責工商稅務(用作皇帝私房錢),以及皇帝的飲食起居、醫療保健、文化娛樂;
中尉,負責京城保衛。
顯然,這裏面只有大司農(財政部部長)、大鴻臚(外交部部長)、廷尉(公安部部長)和中尉(首都衛戍司令),可以算是中央政府官員。其余,則都是皇帝的家臣:光祿勛是門房和侍衛隊長,衛尉是近衛軍司令,太仆是馬車夫,太常、宗正和少府則是皇帝的大管家。
這實在不太像政府。
然而皇帝的家臣,卻又同時管國務。比如擔任顧問的博士,便隸屬於太常;負責議論的大夫,便隸屬於郎中令;作為秘書的尚書,則隸屬於少府。
家國一體,公私不分,皇家事務和國家政務混為一談,這些都是典型的封建特色──家天下。
其實就連宰相,也一樣。邦國時代,天子、諸侯、大夫的家臣,在內打理家務叫宰,出門擔任副官叫相。宰相這個詞,也是封建殘余。[10]
封建殘余的徹底鏟除,要到隋唐。那時,三省六部制取代了三公九卿制,帝國中央才像模像樣地有了政府。秦漢兩代的組織變革,則主要不在中央,而在地方。
秦和西漢的地方政權都是兩級:郡和縣。縣屬郡,郡屬中央。中央是最高權力機關,郡縣是下屬機構,其長官則由中央任命,所以叫“中央集權的郡縣制”。
郡縣制的根基在縣。
漢代縣的長官不叫縣官(縣官是皇帝),叫縣令或縣長(大縣叫令,小縣叫長)。縣令或縣長的佐屬,是縣丞和縣尉。縣丞管文書、谷倉和監獄,相當於副縣長(丞即副職)。縣尉管治安,捕盜賊,相當於公安局局長。
但,縣令和縣長是官,縣丞和縣尉是吏,他們的品秩(讀如志,俸祿)也不一樣:縣令六百石到千石(讀如但),縣長三百石到五百石。縣丞和縣尉二百石到四百石,叫長吏(長讀如掌)。級別更低的叫少吏(少讀如紹),秩百石。
縣的上級則是郡。
秦和漢初,郡的主官有三個:郡守(漢景帝時改名為太守)、郡尉(漢景帝時改名為都尉)、郡監(漢武帝時被取消)。郡守管行政,郡尉管軍事,郡監管監察,正好對應著中央政府的丞相、太尉、禦史大夫。
◎ 西漢中央主要職官職掌秩祿簡表
部門 | 沿秦 | 漢改置 | 職掌 | 秩祿 | 備注 |
---|---|---|---|---|---|
三太 | 太師 | 輔佐皇帝 | 金印紫綬 | 位在三公之上,不常置。 | |
太傅 | 同上 | 同上 | 同上 | ||
太保 | 同上 | 同上 | 同上 | ||
三公 | 丞相(相國) | 大司徒 | 總理庶政,輔 佐皇帝 | 金印紫綬 萬石 | 漢高祖時置一丞相,高祖十一年更名為“相國”,哀帝時改稱“大司徒”。 |
太尉 | 大司馬 | 掌全國軍政 | 金印紫綬 萬石 | 武帝建元二年,省去太尉,後又置大司馬,冠以將軍之號。 | |
禦史大夫 | 大司空 | 掌論議及糾察 諸事 | 銀印青綬萬石 (上卿) | 成帝時改稱“大司空”,哀帝時又復置,後又改稱“大司空”。 | |
九卿 | 奉常 | 太常 | 掌祭祀禮儀 | 銀印青綬 中二千石 | 秦之“奉常”,景帝時改稱“太常”。 |
郎中令 | 光祿勛 | 掌宮殿掖門 | 同上 | 秦之“郎中令”,武帝時改稱“光祿勛”。 | |
衛尉 | 中大夫令 | 掌宮門衛屯兵 | 同上 | 景帝時改稱“中大夫令”,後復之。 | |
太仆 | 太仆 | 掌輿馬 | 同上 | ||
廷尉 | 大理 | 掌刑獄 | 同上 | 景帝時改稱“大理”。 | |
典客 | 大行令 大鴻臚 | 掌賓客朝覲及邊地各民族之事務 | 同上 | 景帝時改稱“大行令”, 武帝時改稱“大鴻臚”。 | |
宗正 | 宗伯 | 掌親屬諸事務 | 同上 | 平帝時改稱“宗伯”。 | |
治栗內史 | 大農令 大司農 | 掌谷貨 | 同上 | 景帝時改稱“大農令”, 武帝時改稱“大司農”。 | |
少府 | 掌山澤租稅 | 同上 | 成帝時置尚書五人,東漢發展為尚書台。 | ||
列卿 | 中尉 | 執金吾 | 掌徼循京師 | 銀印青綬 中二千石 | 武帝時改稱“執金吾”。 |
典屬國 | 掌蠻夷降者 | 二千石 | 成帝時並入大鴻臚。 | ||
將作少匠 | 將作大匠 | 掌治宮室 | 二千石 | 景帝時更名“將作大匠”。 | |
宮官 | 詹事 | 掌皇後太子家事 | 二千石 | 成帝鴻嘉三年省詹事官,並屬大長秋。 | |
長信詹事長信少府長樂少府 | 掌皇帝後宮諸事 | 二千石 | 長信詹事,景帝中六年更名“長信少府”,平帝元始四年更名“長樂少府”。 | ||
將行 | 大長秋 | 皇後卿 | 二千石 | 景帝中六年更名“大長秋”,或用中人,或用士人。 | |
太子太傅 太子少傅 | 掌教太子 | 二千石 | 屬官有太子門大夫、庶子、先馬、舍人。 | ||
軍官 | 大將軍 | 武帝初為衛青而設。有時位在公之上。 | |||
驃騎將軍 | 掌兵及征伐之事 | 不常設 | |||
車騎將軍 | 同上 | 同上 | |||
衛將軍 | 同上 | 同上 | |||
前後左右軍 | 同上 | 同上 | |||
列將軍 | 同上 | 同上 |