第四章 官治天下 中央與地方（第2/2頁）

本表據陳茂同《中國歷代職官沿革史》。

官名如此，官署亦然。漢代郡的官署稱府（郡府），也稱朝（郡朝）。縣的官署則稱廷（縣廷），也稱寺（縣寺）。郡曰朝，縣曰廷，合起來就是朝廷。郡曰府，縣曰寺，豈非對應著中央的相府和卿寺？

也許，這正好說明郡縣是中央的分支，也說明秦漢兩代重視地方。漢宣帝就說，要保證地方上“政平訟理”，只能靠好的郡守。實際上郡官的地位不低。比如品秩，九卿“中二千石”（月谷一百八十斛），郡守“二千石”（月谷一百二十斛），郡尉“比二千石”（月谷一百斛），而且郡守和郡尉都是銀印青綬，跟九卿和禦史大夫一樣。[11]

因此，郡尉升為郡守，郡守轉為九卿，都不困難。直接升為禦史大夫的也有，比如上黨郡守任敖，淮陽郡守申屠嘉（申屠嘉後來還做了丞相）。同樣，九卿轉任郡守也不算降職，中央與地方的關系並不隔膜。

更重要的是，中央、郡、縣，只有三級。層級少，管理就方便。下情不難上達，政令亦很通暢，可謂效率高而成本低。如果將郡數控制在八十以內，每郡下轄十到二十個縣，對於中央集權的大國應該說是最合理的安排。

然而東漢以後，中央與地方的關系不再簡捷，層級也越來越多。東漢，郡之上有州；唐宋，州（府）之上有道或路；元代，路之上有行省；明清，省之上有督、撫。

當然，明清的總督和巡撫，從理論上講都是中央派駐地方之專員，也都兼有中央政府的官職和官銜，嚴格地說不算地方官。布政使和按察使，才是省長。唐的道，宋的路，元代的行省，剛開始也不是行政區。但，縣的上級機關和上級領導越來越多，卻是不爭的事實。

這就與漢武帝有關。因為最早成為郡縣之上行政區域的州，便正是漢武帝的發明。

那就從州說起。

[9]見《韓非子·揚權》。

[10]請參看《漢書·百官公卿表》、錢穆《中國歷代政治得失》。

[11]見《漢書·循吏傳》。