第三章 高度集權 一國兩府

漢帝國的政府首腦，是三公。[20]

三公，就是丞相、太尉、禦史大夫。丞相是最高行政長官，太尉是最高軍事長官，禦史大夫是最高監察官和執法官。邦國時代，天子之宰為公，諸侯之宰為相，秦漢帝國則將丞相、太尉、禦史大夫合稱宰相。

宰相即三公，所以又叫相公。

三公之下是九卿，也就是政府部長。張湯擔任過的廷尉，顏異擔任過的大司農，都是。九卿未必只有九個，也可能九卿為正卿，之外還有列卿。[21]

九卿和三公都有自己的施政機構。三公的叫府，也叫公府或相府。九卿的叫寺，也叫卿寺。皇帝的則叫宮，也叫皇宮。皇宮、相府、卿寺，各行其政。

事實上，皇帝、三公、九卿，有分工。皇帝是國家元首，宰相是政府首腦，九卿則是中央各機關部門長官。九卿的權力和地位與三公無法相比。三公坐而論道，九卿作而行之。三公是決策者，九卿是執行人。[22]

其實就連皇帝，也沒法跟宰相比。漢初，帝國的政務都由宰相負責。他們平時獨立辦公，如有大事則三公會議（一起討論），再拿出方案交皇帝批準。皇帝五日一朝，只能說可說否，無異於橡皮圖章。

可見，皇帝不是政府，宰相才是。皇帝的功能，跟西方的國會和現在的人大差不多。

職權不同，機關單位、工作班子和經費來源，也不相同。皇帝的是宮廷，政府的是朝廷；皇宮的職能部門叫尚，政府的叫曹；宮廷的經費來自工商稅收，朝廷的來自田賦收入。田賦是大頭，用作政府公款。工商稅收是小宗，算是皇帝私房。宮中府中，涇渭分明。

這就是不折不扣的分庭抗禮了。而且，也意味著帝國有兩個政治中心（宮廷和朝廷），兩個權力中心（皇宮和相府），兩種最高權力（皇權和相權）。這時最好的方案，莫過於君主立憲，虛君共和，皇帝世襲，宰相民選。退而求其次，則皇帝象征主權和統一，宰相管理國家並負政治上一切實際之責任，即主權在君，治權在相。

前一種選擇是不可能的。後一種雖有可能，卻未能形成制度。無論劉邦還是蕭何，呂後還是曹參，都沒能把這種關系規定下來。漢初無為，君臣倒是相安無事。武帝雄才大略，好大喜功，就必須向政府奪權。

奪權的主要對象，是丞相。

丞相在三公當中地位最高，不但金印紫綬，而且例為列侯，所以丞相又稱君侯。丞相的權力也大，可以駁回皇帝的決定。比如西漢末年的丞相王嘉，就曾封還哀帝加封董賢的詔書，拒不執行，哀帝也無可奈何。

武帝本人，更是領教過丞相的跋扈。比如田蚡（讀如焚）任丞相時，幾乎大權獨攬。帝國的大小官員，統統由他提拔任命，以至於漢武帝忍無可忍地說：你老人家封官封夠了沒有？朕也想任命幾個！[23]

這種狀況，當然得改變。

漢武帝的第一步，是用禦史大夫來抗衡。

禦史大夫銀印青綬，同時也是副丞相，但不是丞相的副手和僚屬，而是備位丞相。也就是說，丞相職位如果空缺，就例由禦史大夫遞補，故又稱亞相。

這就有點意思了。何況太尉一職早在武帝繼位後第二年就被廢除。宰相三府只剩下二府，不妨相互制衡。

漢武帝起用的打手，是公孫弘和張湯。

這一招很靈。公孫弘任禦史大夫時，丞相是薛澤。張湯任禦史大夫時，公孫弘已經去世，丞相先後是李蔡和莊青翟。結果，薛澤、李蔡、莊青翟都成了擺設。大政方針，全由張湯和漢武帝一手拍板，沒別人什麽事。[24]

公孫弘和張湯能夠架空丞相，固然因為他們兩人一個陰險一個蠻橫，但與擔任的職務也不無關系。禦史大夫的主要職權是掌管文書和監察百官，實為朝廷的秘書長和監察長。如果存心想做事，那是很有事情可做的。

更重要的，是他的副手。

禦史大夫的副手有兩個，一個叫禦史丞，一個叫禦史中丞。雖不過一字之差，卻有天壤之別。漢制，官銜前面有“中”字的，都在皇宮裏辦公，禦史中丞也一樣。

實際上，禦史中丞就是禦史府駐宮辦事處主任。這樣的副手，丞相是沒有的。皇帝有什麽想法，也是先告訴禦史中丞，由禦史中丞轉告禦史大夫，再由禦史大夫轉告丞相。禦史大夫揣摩聖意，要比丞相容易得多。

公孫弘和張湯得逞，這是原因之一。

不過禦史大夫畢竟是政府的人。漢武帝要奪權，還得用宮廷的人。宮廷的人就是宮廷官，也叫中朝官。其中最重要的，是尚書。尚書就是皇帝的政治秘書。如果讓尚書來處理政務，皇帝就有了自己的班子。

然而尚書的地位實在太低，必須派個大領導。