二、宗藩框架之下清政府對外國海難人員的政策

劉序楓先生對清政府對漂海來華的外國難民救助政策作了詳細的研究。他指出乾隆二年（1737），乾隆下旨：遇有外國漂海難民時“督撫督率有司加意撫恤，動用存公銀兩賞給衣糧，修理舟楫，並將貨物償還，遣歸本國，以示朕懷柔遠人之至意，將此永著為例”。

此後，清政府不斷增訂與此有關的法令，至乾隆朝末期大致固定。這些法令的基本內容多為有關對難民安排館驛、資給衣糧、修理舟楫、遣還本國辦法等，其形成多為援引既往成例，使之制度化。上述政策施行時，並不區分難民的國別及是否來自朝貢國，一視同仁。華東沿海地方官府，無論地分南北，凡遇報知發現海難番民，均立即按級上報，由官府派員查明核實，然後動用公幣加以撫恤，如安置收養、支給衣糧等。凡舟楫已失或損壞嚴重的難民，通常被逐級送至省城，再遞送至北京或有關港市，使附該國使臣歸國。如難民原有舟楫尚勘使用，則動用公幣協助修葺，再資以盤纏，設法送歸。劉序楓還注意到，因中國各地物價不同，地方政府財力有差，因此對難民撫恤的標準也有差別，如浙江在住館時，“番民每名日給口糧米一升、鹽菜銀三分”；廣東為“米一升、鹽菜銀一分”；江蘇與福建為“米一升、鹽菜銀六厘”；奉天與山東則為“田糧銀五分”。此外還有隨時犒賞、各季衣物、棉被、草席、鞋帽等賜。有病與死去的難民分別由官費醫治與安葬。（注：上引劉序楓文：《清代中國對外國遭風難民的救助及遣返制度——以朝鮮、琉球、日本難民為例》，第4—5頁。）

中朝兩國隔黃海為鄰，因海難事件而有人員漂流至對方的事件不時發生。清代由於中朝宗藩關系的存在，雙方傳統上對漂海至其國難民均有優待政策。據《歷代寶案》記載，清統治建立之初與朝鮮確定相互優待漂海人政策與康熙帝得知朝鮮優待中國的漂海人之事有關。康熙二十三年（1684）三月二十八日，兵部報告道，朝鮮送還山東登州府蓬萊的漂海人張文學等三人已收到，兵部將動用公幣將上述三人送回原籍。時台灣平定，海禁已開，沿海各省下海行船人員日多，海難事件不時發生。當時負責與外番往來的是禮部，而兵部則在禮部接收外國送還中方人員之後負責將他們送歸本籍。因此清禮部和兵部在承接朝鮮送還上述山東漂民張文學等人之際，向康熙帝要求以清政府名義，移文周邊諸國，請中國濱海鄰國國王通知其國有關地方，凡有中方海難船只漂至其地，應當妥加收養照料，並協助送還歸回國。

此次朝鮮國王差人送還山東漂民時，清禮部與兵部認為應向朝鮮國使賞銀三十兩，隨行一位通事賞銀八兩，隨行人員十一名各獲賞銀四兩。上述賞銀總計八十二兩由戶部列支。康熙帝迅速批準此議。同時還向朝鮮國王發出咨文，要求該國繼續實行優待中國海難人員的政策。同時清政府還將對朝鮮國王的咨文發至周邊各國，要求他們一體依例照辦。（注：參見徐恭生：《清代海上漂風難民拯濟制度的確立及其演變》，收於《第八回琉中關系國際學術會議論文集》，台北匯澤股分有限公司，2001年，第60—62頁。）這可以說是東亞國家之間協議，確立合作救助海難人員的多邊國際協議或行為規範之始。