第三章 官僚政治 政事堂

要說隋唐，先得看漢。

漢代中央政府的組織制度是三公九卿。三公，在西漢是丞相、太尉和禦史大夫，在東漢是太尉、司徒和司空，他們都是宰相。九卿則是九個或九個以上的部門負責人，相當於政府部長。三公有府，公府相當於三省；九卿有寺，卿寺相當於六部。隋唐政改，就是要以三省六部取代三公九卿。盡管為了這一天，魏晉南北朝準備了三百六十九年。

這就有了四個問題：第一，為什麽要改？第二，改了哪些地方？第三，怎樣改的？第四，效果如何？

先看六部和九卿。

表面上看，六部與九卿沒有區別。九卿是政府部長，六部尚書也是。但，九卿的工作卻是政務與事務不分。主管國家財政經濟的大司農就是政務官，相當於戶部尚書；負責皇帝出行的太仆則是事務官，管的還是皇家事務。

如此不清不楚，不該改革嗎？

當然應該。

隋唐的辦法，是政務全歸六部，事務全歸寺監。比如太常寺管祭祀，光祿寺管宴會，衛尉寺管器械，宗正寺管宗室等等。至於皇帝的飲食起居之類，交給殿中省和內侍省。事務與政務分類，皇家與國家分離，尚書省下屬的六部成為純粹的國家機關和職能部門，改革完全成功。

六部制一直延續下來，原因也在這裏。

那麽，三公又有什麽問題？

權力太大。

按照漢初的制度，帝國的行政、軍事和監察之權都掌握在三公手裏。三公各自開府，獨立辦公。遇到大事則由三公會議，拿出方案再由皇帝批準。皇帝五日一朝，不過聽取匯報表示可否，並不參與決策，簡直就是橡皮圖章。

這當然為強勢皇帝如漢武等人所不能接受，這才有了內朝和外朝，有了尚書事和尚書台。可惜，幫助皇帝奪取了相權的，自己又成為新的宰相，皇帝也只好另起爐灶。結果是什麽呢？尚書之後有中書，中書之後有門下，沒完沒了。

顯然，必須有一個治本的辦法。

三省制就是這樣一個“一攬子”解決方案。說白了，就是將一個接一個從宮內走到宮外的省，全部正式變成取代公府的宰相機構，但不承認三省是相府，也不承認三省長官毋庸置疑地就是宰相。即便是，也要分割他們的相權。

這裏面當然有一個過程。在隋代，尚書省的左右仆射都是被視為宰相的。唐代尚書省的長官卻是尚書令。尚書令當然是宰相，可是沒人敢當，因為唐太宗即位之前擔任過這一職務。於是，尚書省就只有兩個副長官，即左右仆射。左右仆射是不是宰相呢？對不起，要看情況。

什麽情況？

是否有資格並實際上參加政事堂會議。

什麽是政事堂？就是中書門下兩省長官開會的地方。兩省長官為什麽要開會呢？因為分工不同。簡單地說，中書省的任務是草擬法令，門下省的任務是進行審核。中書門下兩省機關面對面，就是這個原因。

當然，他們也必須打交道。

事實上，法令的起草雖然歸中書省，能否頒發卻要看門下省。一種情況是中書省起草完畢加蓋印章後，呈送皇帝簽署，就形成詔書。另一種是文本形成後先送門下省，由門下省的長官侍中、副長官門下侍郎及其屬官復核，沒有問題才由皇帝“畫敕頒下”（畫一個敕字下達尚書省）。

但即便是第一種情況，皇帝簽署後仍然要送門下省。沒有門下省的副署，詔書仍然沒有法律效力。中書省送到門下省的文件，如果門下省覺得有問題，更可以將原件塗改以後送回，叫“塗歸”，也叫封駁、封還、駁還。[9]

也就是說，門下省不同意，中書省就無法作為。

這裏面自有深刻意義（詳後）。至少，唐人已經懂得執政也好立法也罷，必須講程序，不能由著性子胡來。可惜這個制度似乎並未當真實行。為了講效率，也因為怕麻煩，唐代的宰相們采取了一個變通的辦法，即行文之前先開會。兩省意見一致，再行文，就不會“封駁”了。

開會的地方，就叫“政事堂”。

政事堂起先在門下省，後來改在中書省，唐玄宗開元十一年（723）幹脆改名為“中書門下”。中書門下的會議，兩省的正副長官都參加，尚書省的負責人則或者參加或者不參加。所以在唐人的心目中，只有中書門下才是真宰相。所有的命令，也只有加蓋“中書門下之印”才算合法。

那麽，政事堂就是中央政府嗎？

也是也不是。因為政事堂不是機關部門，只不過是個開會的地方，就像人民大會堂。盡管後來它也被稱為“政府”（意思是政事堂之府），但那是開元十一年為政事堂設立了辦事機構以後的事。唐玄宗以前，沒人整天在那裏辦公。