第三章 官僚政治 政事堂（第2/2頁）

參加政事堂會議的人數也沒有一定之規，最多的時候十幾個，最少的時候兩三個。最尷尬的是尚書省的副長官左右仆射。他們的官階比中書門下的正職還高（前者從二品，後者正三品，代宗時才升為正二品），但如果不加授“同中書門下平章事”頭銜，就沒有資格參加會議，也不是宰相。

相反，官階較低的其他官員，如果加授“同中書門下三品”頭銜，就可以參會，也是宰相。這就跟兩漢不同。兩漢的宰相就是三公。其中除丞相可能兩人，其余都是一人，不會像唐代這樣一群人當宰相，還人數不定，時多時少。

政事堂這個“中央政府”也沒有總理，會議則只有一個輪值主席，叫“執政事筆”，也叫“執筆”。執筆由參加會議的人輪流擔任，有時十天一輪，有時一天一換。顯然，唐代只有“國務會議”和“國務委員”，沒有“國務總理”，當然也沒有“國務院”或“宰相府”。[10]

三省六部，大不同於三公九卿。

但，兩種制度也有相同之處。

相同在於分割相權，只不過方式不同。兩漢的辦法是三權分列，丞相管行政，太尉管軍事，禦史大夫管監察。唐代的辦法，則是相互制衡，中書管出令，門下管復核，尚書管執行。尚書有行政權無決策權；中書有決策權無審核權；門下雖有審核權，卻既無行政權，更無決策權。

結果，誰都不能一家獨大。

權力制衡的結果，是尚書省虧損最多。尤其是唐玄宗開元以後，左右仆射不再加授“同中書門下平章事”頭銜，從此徹底退出宰相行列。與此同時，政事堂行文則改用中書門下之印，三省體制變成了中書門下體制。

直到這時，政事堂才由國務委員們的會議廳，變成了帝國政務的運作中心，多少有了“國務院”的意思。但，終有唐一代，都沒有兩漢相國或大司馬那樣的職務。權相李林甫和楊國忠的大權獨攬，只是特例，不是制度。

因此，即便政事堂是中央政府，也是有政府無首腦。

這就為後來的政治體制變革留下了伏筆。宋代，三省合為政事堂，與管軍事的樞密院、管財政的三司並列，構成所謂“二府三司”體系。元代，又廢除尚書、門下兩省，讓中書省、樞密院與禦史台成為三大並列機構。最後，中書省也被朱元璋撤消，宰相制度永遠退出了歷史舞台。

隋唐政改的意義，豈容小覷？

[9]先由門下審核再由皇帝簽署的是制書，先由皇帝簽署再由門下副署的是敕書。請參看劉後濱《從三省體制到中書門下體制》。

[10]所以錢穆先生說，漢代宰相是“領袖制”，唐代宰相是“委員制”，見錢穆《中國歷代政治得失》。