第三章 官僚政治 權力的制衡

表面上看，從兩漢到明清，皇權政治與官僚政治一直在相互較量，相權也一直在被限制和削弱，其實並不盡然。真正取消相權是在明清，結果是明專制清獨裁。兩漢和宋元則更多地著眼於分工：漢是行政、軍事和監察，宋是行政、軍事和財政，元又回到行政、軍事和監察。

這種方式，可謂“寓分權於分工”。

特殊的是隋唐。

隋唐更看重的是權力的制衡而非職責的分工，這一點唐太宗說得非常明確。他說，中書省起草的法令，門下省一定要認真審核，因為沒有誰是絕對正確的。如果顧忌個人恩怨和臉面，做出民怨沸騰的錯誤決策，那就是亡國之政。[11]

無疑，這是清醒的認識。

更難得的，是還有制度的保證。

首先是逐步取消了尚書省的決策權。尚書省資格老，人員多，權力大，又是執行部門。如果參與決策，其實會有相當大的發言權。要知道，就連六部尚書，都與中書門下的長官平級（均為正三品），更不用說尚書令和仆射。他們參加政事堂會議，倘若從自己的部門利益出發，豈不麻煩？

也只有讓他們靠邊站。

這就把立法與執法、決策與行政分離開來。部門利益無法在決策層得到體現，中書門下可以放開手腳。但，沒有執行部門的參與，中書門下的決策會不會脫離實際？起草法令的權力在中書省，誰能保證他們就不犯錯誤呢？

於是，又有了進一步的制度設計。

新制度的高明之處，是為中書和門下兩省各自安排了至關重要的中級官員，即中書舍人和給事中（給讀如幾）。中書舍人隸屬於中書省，定員六人。給事中隸屬於門下省，定員四名。官階都是正五品上，卻秤砣雖小壓千斤。

中書舍人為什麽重要呢？因為他是文件的起草人。而且按照唐玄宗開元二年（714）宰相姚崇的改革方案，但凡遇到國家大事，中書舍人都要暢所欲言，寫出各自的提案，並雜署其名（張三的名字簽在李四的提案上，李四的名字簽在王五的提案上），叫“五花判事”。 [12]

這就是“匿名制”了。中書舍人既可以各抒己見，長官中書令和副長官中書侍郎，在審閱文件草案時也就能夠不帶成見，甚至能將不同意見一並向皇帝匯報。因此，除非故意搗亂或存心瀆職，中書省起草的文件不至於太不靠譜。

何況還有門下省把關。

門下省的把關人除了長官侍中、副長官門下侍郎，還有給事中。給事中有封還權、塗改權和批駁權，哪怕皇帝的敕令也不例外。元和年間，給事中李藩就在唐憲宗的敕書上寫過批語。當時有人說，你的意見怎麽能寫在聖旨上？李藩卻回答：另外找張白紙寫，那還叫批駁嗎？[13]

給事中的分量，可見一斑。

毫無疑問，李藩膽敢在聖旨上寫寫畫畫，並不因為他是李藩，只因為他是給事中；給事中有分量，則又由於門下省有權力，包括審核權和副署權。審核權是針對中書省的，副署權卻是針對皇帝的。沒有門下省官員的副署，敕令就沒有法律效力。因此，副署便成為制約皇權的有力武器。

魏徵就使用過這項權力。

武德九年（626）十二月，唐太宗聽信封德彝的建議，要征點十八歲以下的男孩子當兵。當時他簽署的敕令已經送到門下省，魏徵卻死活不肯簽字。結果，逼得李世民認真聽取魏徵的意見，終於收回成命，從而避免了錯誤。[14]

唐太宗開創的新政治，其實是有制度保障的。

實際上給事中還有一個身份，那就是言官或諫官。言諫制度是秦漢就有的，最主要的官員是給事中和諫議大夫，合稱給諫。其下則唐有補闕、拾遺，宋有司諫、司言。他們也分左右，而且兩代都是左在門下省，右在中書省。

給事中們的職責，是對皇帝的言行和朝廷的政令提出意見和批評。這就是言諫。監督政府和官員的則叫監察。監察制度也是秦漢就有的。從秦漢到明清，中央的監察官員都叫禦史，監察機關則西漢叫禦史府，東漢以後叫禦史台，明清兩代叫都察院。所以，監察官員也叫台官。

台官與諫官合在一起，就叫台諫，也叫台垣，因為監察機關叫憲台，言諫機關叫諫垣。監察和言諫，有時也會聯合辦公。比如給事中，就有權與侍禦史和中書舍人組成合議庭受理冤假錯案，叫“三司受事”，也叫“三司詳決”。侍禦史是禦史台的官員，從六品下，官階更低。然而包括宰相，都是其監督對象；甚至連皇帝，也都可以批評。

在這裏，我們不難看出制度設計的用心，那就是權力的制衡。在這種制度下，沒有誰的權力不受限制。中書省有匿名制，門下省有封駁權，言諫官員有批評權，監察官員有監察權，皇帝和宰相都不能為所欲為。而且，為了保證監督和批評有效，還規定言者無罪，一言不發反倒是瀆職。