巡撫是皇上外放的官，所謂封疆大吏，是必須由皇上欽點的，代表皇上管轄“王土”，平時即使是軍機處和總理衙門，對巡撫也只能發政令而沒有管轄權。此時的慈禧也是焦頭爛額，半年前（1898年9月），她剛剛終止了戊戌變法、囚禁了光緒，剛剛實現“臨朝訓政”不足半年，而現在面對山東越來越復雜和嚴峻的局勢，慈禧將派誰來收拾這個爛攤子？