第二章16世紀的現實與主要的財政問題（第4/20頁）

如果政府考慮到這些損耗是不可避免的，並且將其預算在管理費用之中，問題可能很簡單。但是在定額稅收制度下，為了保持與明政府的會計方法相一致，每一種收納項目都計算到很小值，無法包括這些額外的開支，只能從納稅戶另外征收。實際上，這些額外加耗也不固定為一種，而是分成六種或者更多的名目，包括提前支付的耗米、蘆席費、過湖米、過江米等等〔43〕。到16世紀，漕糧被部分折納成白銀，各色名目也被計算進去。這一措施基於兩點：一是納稅戶和稅區已經習慣於支付加耗；二是政府也需要額外的收入。事實上，當以實物形式納稅時，加耗就已經被看成是一種盈余，列入預算項目之中，不可能被排除在外。

到了1471年，問題變得更為復雜，當時運軍接管了大宗的糧食解運。在此之前，這些糧食還是由納稅戶自己直接交納給運河沿岸的備用倉庫，它們即使同15世紀前期由運軍接管運輸的漕糧來自於同一地區，但也沒有與之合並為一。他們被稱為“改兌”，同“正兌”相區別〔44〕。

支運改兌後，加耗標準要低於正兌的加耗。在16世紀中期，南直隸揚州的納稅戶正兌加耗為米1石，而實際上要納米1.73石，而改兌納稅戶則僅僅納米1.27石。當漕糧開始折銀時，規定正兌每石米納銀1.2兩，改兌每石米納銀則依據改折時間的不同而變化於0.5兩至0.7兩之間〔45〕。這種加耗標準的不同所導致的混亂是顯而易見的，在官方賬目中應收稅額與納稅戶的實際財政負擔並不一致。有時即使以石作為評估標準，也無法確切知道一個地區的田賦稅率。換句話來說，就是財政單位是相對的，而不是一個絕對的指標。它部分是抽象的，部分是真實的。

糧食“石”也能低於實值。一個顯著的例子就是所謂的“金花銀”，它在1436年成為一項制度。從表面上看，實行這項制度方便了稅收解運。可以想見，總額達405萬石的稅糧從南方各地解運，並非易事。而金花折銀按每石0.25兩白銀的統一比例進行折納，又無加耗〔46〕，自然有利。然而，這種額度總是為最富有的府所獨占，在這些地方，稅糧解運並不是一個很大的問題。金花銀的出現其實是朝廷對這些地區土地所有者的讓步，因為這些地區的重賦已引起了他們強烈的不滿。這一建議的發起人，戶部尚書胡（1431—1436年在任）、南京戶部尚書黃福（1432—1440年在任）和江南巡撫周忱（1430—1450年在任），都是減免賦稅的擁護者。正統皇帝批準了他們的建議。雖然當時皇帝才9歲，還不能理解這一措施的全部意義。這樣交納的折糧稅銀，低於糧食價格和管理費用，通過這種方法，在沒有公開變更以石計算的定額稅收的前提下而減輕了這些地區的負擔。這項略超出100萬兩白銀的收入被稱為“金花銀”，從此成為王朝定制。按照傳統，這部分銀兩要被上繳到內承運庫，除了部分用於在京師的武臣俸祿外，余下皆為禦用，戶部無權監管。

金花銀的出現具有深遠的意義。它從田賦收入中永久地分出了15%的定額，使得國家名義上的收入與實際收入之間又產生了另外一個差異。

缺乏服務保障

側面收受是適應地方定額稅收制度，兩者都強調在低水平之上的運作以及半永久性基礎之上的聯系。但是這種管理模式不可避免的要落後於服務性事業的發展。財政機構首先關注的是稅收的征集與解運，忽視了在中間層次上建立起後勤保障。下層部門要為上層部門提供各種服務，而上層部門卻缺乏對下層部門的維護和資助，最終使各項運作耗費巨大。在這一過程中存在著大量的、無用的重復性工作，物資與勞動力要麽被浪費，要麽是解釋不清其用途。

缺乏服務保障可以從大運河的管理上得到明證。明朝之前的三個王朝，僅僅元朝曾經致力於海運，包括唐朝與宋朝都是依靠內陸水路運輸來調配全國的財政資源。在這兩個朝代，運河是由一個或多個“轉運使”親自來管理。這些官員支配地方節余，常常還控制鹽的專賣。保證稅糧供應僅僅是他們職責的一個方面。許多轉運使能夠根據情況自由地處理政府的財物。他們也被期望在水路之間進行商品買賣來獲取利潤，獲得的周轉資金被用來推進轉運工作。他們的權限包括服務船只的修造、人員的組織、運河體系的維護。換句話說，他們綜合地區財務主管、運輸官員、采購代理於一身，按商業原則運營〔47〕。

明朝的輕商政策限制政府機構參與商業貿易活動。而且整個漕糧制度和運河管理不能從中央財政獲得支持，水路是由地方無償征發徭役來維持，根本不能從中央政府得到任何補助〔48〕。在15世紀中期運糧官軍有121500名，管理著11775只糧船。這些人員的口糧與配給來自於124個軍衛〔49〕。甚至每十年對服役的船只進行修造的資金也部分地從運糧軍士的行糧、月糧中扣除，另一部分則由輸納漕糧的地方承擔〔50〕。運輸費用，如上所言，是從納糧戶按比例加征。耗銀的剩余都要上交到政府金庫，解運到京師（見第六章第三節“輕賫銀”）。運輸費用的籌集是如此的分散，而帝國政府不但不對其承擔財政責任，反而樂於從中收取額外的管理收入。一位監察官員被任命為總河禦史，一位軍官被任命為漕運總兵，但他們都不去為其下屬部門建立起後勤保障。下級官員，甚至旗甲之官，都要對其保管的稅糧負有財政責任，這些稅糧必須被運送到通州倉後才算完成任務。